在8月16日举行的市政府新闻发布会上，市法治政府建设工作领导小组办公室主任、市司法局局长陆卫东介绍了《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》相关情况。市交通委副主任蒋宏飞、市市场监管局总经济师李孝猛、市消防救援总队总队长李伟民出席发布会，共同回答记者提问。
近日，本市印发《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》（以下简称《指导意见》），在前期探索实践基础上，将全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚（以下简称“轻微违法不予行政处罚”）。《指导意见》是市政府2022年度重大行政决策事项，对深化法治化营商环境建设具有重要意义，将自8月20日起正式实施。
一、背景和意义
2019年，上海市率先开展轻微违法不予行政处罚探索，初衷是解决企业关心的“轻微违法能否不处罚，给予企业一定容错空间”的问题。为此，研究提出“依据行政处罚法轻微违法不予行政处罚制度实施不予处罚”，并针对“法定不予行政处罚制度规定较为原则，一线执法人员不会实施、不敢实施”的问题，提出“精细划分违法行为，明确轻微违法不予行政处罚具体标准，形成清单，供一线执法人员具体实施”的解决方案，推出了国内首份省级轻微违法不予行政处罚清单。清单架起了法定不予行政处罚制度和执法实践之间的桥梁，使原则化、不易操作的制度，变为易操作的规则，进而能落地实施、惠及企业和社会。
轻微违法不予行政处罚不仅是中央、国家和市委、市政府明确的重点任务，且具有多重积极作用。
一是减少企业经济负担，降低经营成本，避免企业因轻微违法背上“信用污点”，影响后续发展。
二是“不予行政处罚并指导当事人改正”这种“有温度的执法”，更有助于促进企业守法经营、维护经济社会秩序、实现执法目的。
三是清单为基层执法提供明确指引，办案更高效，提升执法效能。
需要说明的是，轻微违法不予行政处罚，并不代表企业的任何违法都可以被容错，更不代表执法人员可以随意不处罚。不予行政处罚仅适用于符合法定不予行政处罚制度的违法行为，要同时满足已经及时改正、危害后果轻微（或没有危害后果）等一系列法定条件。
2019年探索之初，为便于群众理解和扩大宣传适用，采用了“免罚清单”这样一个易读易记的称呼。新行政处罚法出台后，为统一各方认识，本市将全面采用“不予行政处罚”的表述，将系列“免罚清单”整体升级为“不予行政处罚清单”。前期已出台的免罚清单继续有效。
二、本市轻微违法不予行政处罚工作情况
本市推出首份清单后，取得良好社会反响。此后，市司法局作为该项工作牵头单位，持续大力推进，不断拓展深化，取得了积极成效。
一是受益企业不断增加。据不完全统计，自2019年3月15日首份清单实施，至2022年8月14日，本市已适用清单对五千余家企业的轻微违法行为不予行政处罚。如果以单行法罚则的最低罚款金额来计算，减免的罚款金额超过5.95亿元。企业普遍对轻微违法不予行政处罚表示欢迎，特别是在疫情影响下，减轻了小微企业负担，助力企业生存发展，保护了上市公司商誉，避免其因轻微无心之失而不得不进行负面信息披露、引发连锁不良后果。
二是覆盖领域不断拓展。3年间，本市已推出14份清单，覆盖了市场监管、交通运输、水务等10个领域，其中市场监管、文化市场、城管、规划资源、生态环境、民防、消防、气象等8个领域均为全国首份省级清单。此外，农业农村、人力资源社会保障等领域还有5份清单已形成草案，不久将出台。
三是涵盖事项不断扩充。已有清单的执法领域都积极扩充、升级。3年间，市场监管领域已推出3份清单，文化市场和消防领域都已升级至2.0版清单，城管领域已启动2.0版清单起草。
四是轻微违法不予行政处罚实施不断深化。市场监管、消防、文化旅游、生态环境等部门均制定了清单实施指导文件，规范实施程序、细化具体要求。多数部门配套完善了执法办案系统，以实现检查记录留痕、全市信息共享、不予行政处罚记录查询等。本市也征集印发了两批优秀典型案例，为一线执法提供示范。
五是统一长三角轻微违法不予行政处罚标准取得突破。今年1月，上海牵头，联合苏浙皖三省推出了长江三角洲区域文化市场、气象领域两份轻微违法不予行政处罚清单。这不仅是长三角地区首次推出统一的清单，也是国内首次多省（市）统一轻微违法不予行政处罚标准。
三、《指导意见》主要内容
《指导意见》共包括四个部分。
第一部分是总体要求。其中在工作目标方面，在国家要求十四五期间（2025年底前）完成的基础上，本市明确2023年底前实现轻微违法不予行政处罚清单全面覆盖各有关执法领域，推动制度更早健全完善，惠及企业和群众。
第二部分是制定轻微违法不予行政处罚清单，主要包括3个方面：
在清单制定主体方面，明确由市级行政机关制定，在全市一体实施，保障全市标准统一。同时，在国内首次明确相对集中处罚权、处罚权下沉、委托执法等特殊情况的制定主体。
在清单形成过程方面，一是在国内首次正式明确轻微违法不予行政处罚的依据是行政处罚法第33条第1款，确保轻微违法不予行政处罚均是依法不予处罚，有效控制法律风险。二是阐明形成清单的3个步骤，即全面梳理处罚事项、重点筛选违法行为、逐项明确不予行政处罚情形，并细化不予行政处罚情形的主要考量因素。三是明确危害国家安全、人民群众生命健康等违法行为不纳入清单。
在清单制定要求方面，一是明确稳妥有序推进清单覆盖各相关领域，不断扩充涉及的处罚事项，并与其他执法制度做好衔接。二是强调将清单作为行政规范性文件进行管理监督，遵守各项制定程序，并对听取意见环节做出细化规定。三是鼓励市级行政机关对“无过错不予行政处罚”可探索制定相应清单。
此外，还明确了定期评估、动态调整清单的要求。
第三部分是实施轻微违法不予行政处罚，主要明确了清单公开、解读和实施方面的要求。在实施方面，一是要求执法单位严格落实行政处罚法和清单规定，对符合清单的违法行为，以及清单外符合法定不予行政处罚制度的违法行为，都依法不予行政处罚；对不符合法定不予行政处罚制度的违法行为，不得违法作出不予行政处罚决定。二是强调充分调查取证、制发不予行政处罚决定书、教育指导当事人等实施程序要求。
第四部分是组织保障，主要明确了市司法局、市级行政机关、区司法局等的具体责任，并对宣传培训提出要求。
四、全面推行主要安排
根据《指导意见》，本市全面推行的主要安排是：2022年8月底前，完成全市培训；2022年12月底前，相关市级行政机关普遍制定清单；2023年底前，清单全面覆盖各有关执法领域，清单制度体系基本完善。
关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见
为贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》和《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》，指导和规范本市全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚（以下简称“轻微违法不予处罚”）工作，根据《行政处罚法》，提出如下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平法治思想，认真落实党中央、国务院和市委、市政府关于优化营商环境的决策部署，按照行政处罚“过罚相当原则”和“处罚与教育相结合原则”，依法制定、严格实施轻微违法行为依法不予行政处罚清单（以下简称“不予处罚清单”），深化精细化执法和包容审慎监管，激发市场活力，提升执法效果，建设更加包容、更具活力、更有温度的营商环境，促进经济社会高质量发展。
（二）工作目标。2022年底前，本市具有行政处罚权的市政府有关委、办、局和有关法律、法规授权组织（以下统称“市级行政机关”）普遍制定不予处罚清单。2023年底前，本市不予处罚清单全面覆盖各有关行政执法领域，不予处罚清单制度体系基本完善。
二、制定不予处罚清单
（三）明确不予处罚清单制定责任。市级行政机关负责制定本系统（或者本单位，下同）不予处罚清单，包括梳理筛选行政处罚事项、研究确定具体不予处罚情形、起草出台不予处罚清单等。行政处罚权在全市相对集中行使的，由集中行使该行政处罚权的市级行政机关制定不予处罚清单；行政处罚权仅在个别地区相对集中行使的，由主管该执法领域行政处罚工作的市级行政机关制定不予处罚清单。行政处罚权下沉至街道办事处、乡镇人民政府行使的，由下沉前行使该行政处罚权的执法单位对应的市级行政机关制定不予处罚清单。同一种违法行为在不同场所分别由不同行政机关实施行政处罚的，由主管该违法行为行政处罚工作的市级行政机关牵头制定不予处罚清单。依照法律、法规、规章的规定委托实施行政处罚的，由委托行政机关所属执法系统的市级行政机关制定不予处罚清单。
（四）确定行政处罚事项及具体不予处罚情形。轻微违法不予处罚的依据是《行政处罚法》第三十三条第一款，即：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。市级行政机关要全面梳理本系统市、区和乡镇、街道三级的行政处罚事项及实施情况，根据行业特点、监管现状和执法实际，筛选出实施轻微违法不予处罚的行政处罚事项。筛选工作要优先聚焦本系统主要执法领域、高频处罚事项和行政相对人在过罚相当方面反映较大的处罚事项。对筛选出的行政处罚事项，市级行政机关要综合当事人的主观状态和违法行为损害法益情况、手段方式、危害后果、改正情况等因素，明确“违法行为轻微”“危害后果轻微”等的具体标准，并依据《行政处罚法》第三十三条第一款的规定，确定具体不予处罚情形。违法行为危害国家安全，危害人民群众生命、健康或重大财产安全，危害市场经济或社会运行基本秩序的，不纳入不予处罚清单。
（五）制定不予处罚清单。各市级行政机关要将筛选出的行政处罚事项及其具体不予处罚情形汇总形成不予处罚清单。不予处罚清单可以单独制定制度，也可以规定在行政处罚裁量基准制度中，内容可以采用文本、表格等形式。市级行政机关要结合执法实际，稳妥有序推进不予处罚清单全面覆盖各有关行政执法领域，并不断扩充涉及的行政处罚事项。不予处罚清单应当与其他行政处罚裁量基准制度、执法有关制度做好衔接。制定不予处罚清单应当遵守《上海市行政规范性文件管理规定》要求，履行听取意见、公开征询社会公众意见、合法性审核、制定机关办公会议审议决定等程序。在听取意见环节，要充分听取行政相对人代表、相关国家部委、有关行政部门、基层执法单位和有关专家、法律顾问的意见；涉及市场主体的，还要听取有关行业协会商会和市工商业联合会的意见；涉及下沉处罚事项的，应当听取市城管部门意见；涉及委托处罚事项的，应当听取受委托组织意见；涉及全国统一大市场监管的，应当听取相关国家部委意见。不予处罚清单制定机关应当自清单公布之日起15个工作日内，将清单报送市人民政府备案。对《行政处罚法》第三十三条第二款规定的“当事人有证据足以证明没有主观过错”情形，市级行政机关也可以细化明确“足以证明”的具体标准，并制定相应的不予处罚清单。
（六）动态调整不予处罚清单。不予处罚清单实行动态调整。各市级行政机关要建立不予处罚清单定期评估机制，评估执行情况、施行效果、存在的问题及原因等，并根据评估结果动态调整不予处罚清单。评估周期由市级行政机关根据实际确定。不予处罚清单有效期届满的3个月前，制定机关应当按照《上海市行政规范性文件管理规定》要求进行评估。相关上位法发生变动的，不予处罚清单制定机关应当依法及时开展清理。
三、实施轻微违法不予处罚
（七）做好不予处罚清单公开及解读。不予处罚清单制定机关应当按照《上海市行政规范性文件管理规定》要求和政务公开要求等，及时向社会公开不予处罚清单及有关信息，并做好解读工作。不予处罚清单应当同步收入上海城市法规全书应用系统。
（八）抓好不予处罚清单实施。不予处罚清单出台后，相关行政执法单位应当严格遵照执行。对符合不予处罚清单规定的违法行为，应当不予处罚；对不予处罚清单未作出规定，但违法行为符合法定不予处罚制度规定的，也应当依法不予处罚；对违法行为不符合法定不予处罚制度规定的，不得违法作出不予处罚决定。行政执法单位应当充分调查取证，不予处罚案件一般应当作出不予行政处罚决定，法律、法规、规章另有规定的除外；对不予处罚的当事人要给予教育指导，可以采用批评教育、约谈相关负责人或有关人员、发送告知书等形式，充分告知其违法事实、认定违法的理由依据、应当履行的义务等，并指导其改正，督促其依法合规开展活动。
四、组织保障
（九）加强组织指导。市司法局要加强对本市不予处罚清单制定、实施工作的指导，及时研究解决全市面上具有普遍性的问题，并总结、推广典型经验和做法。各市级行政机关要高度重视，加强统筹协调，及时研究解决本系统不予处罚清单制定、实施中的重要问题，提供有效保障，有力推动工作落地落实；要强化本系统轻微违法不予处罚实施指导，及时为基层执法单位答疑解惑，必要时可以制定实施指导意见。市和区司法行政部门、市级行政机关要通过案卷评查、执法检查、执法评议等方式，分别对本市、本级或者本系统实施轻微违法不予处罚情况进行监督。
（十）强化培训宣传。各市级行政机关要加强本系统执法人员培训，明确轻微违法不予处罚实施具体要求，及时总结工作经验，不断提升执法能力。要注重收集典型案例，深化普法宣传，广泛开展形式多样、针对性强的轻微违法不予处罚宣传活动，营造良好的社会氛围。
本指导意见自2022年8月20日起施行。
上海市交通运输领域轻微违法行为不予行政处罚清单
上海市消防领域轻微违法行为不予行政处罚清单
为深入贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》和《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》有关要求，规范开展消防领域轻微违法行为依法不予行政处罚工作，根据《中华人民共和国行政处罚法》、上海市法治政府建设工作领导小组办公室《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》等，制定本清单。
一、下列轻微违法行为，及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚：
（一）违反《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第（二）项的下列情形:
1．火灾自动报警系统探测器损坏或故障，每楼层不超过1个，当场整改，且不影响系统功能的；
2．火灾自动报警系统探测器存在非正常屏蔽点位，不影响系统功能的；
3．自动喷水灭火系统喷头损坏，每楼层不超过1个，当场整改，且不影响系统功能的；
4．应急照明和疏散指示标志故障不超过2处，不影响系统功能的；
5．常闭式防火门处于开启状态或者闭门器损坏，不超过3处的；
6．室内消火栓箱内配件缺损，不超过1处，且当场整改的；
7．灭火器材损坏，每楼层不超过1个，且当场整改的。
（二）违反《中华人民共和国消防法》第二十八条，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口的宽度未超过该疏散通道、安全出口总宽度的20%，且当场改正的。
（三）违反《中华人民共和国消防法》第二十八条，埋压、圈占、遮挡消火栓不超过1处，且当场改正的。
（四）违反《中华人民共和国消防法》第二十八条，占用、堵塞、封闭消防车通道，当场改正，且首次被发现的。
（五）违反《中华人民共和国消防法》第二十八条，人员密集场所在消防救援窗、排烟窗以外的其他门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物，涉及门窗数量不超过3个，且当场改正的。
（六）违反《上海市消防条例》第二十八条第三款，建筑物施工高度超过24米，施工单位没有随施工进度落实消防水源，但施工高度低于32米且当场改正的。
上述第（一）至（六）项不予行政处罚的情形,不适用于生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所。
二、下列当事人有证据足以证明没有主观过错的违法行为，不予行政处罚：
（七）违反《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第（二）项，消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准或者未保持完好有效，当事人有证据证明：已自行发现前述问题、故障，采取有效措施整改，且已落实消防安全防范措施或者将危险部位停用。
（八）违反《中华人民共和国消防法》第二十八条，擅自停用局部区域的消防设施、器材，当事人有证据证明：因室内装修、设备维护等确需停用，已书面报经消防安全责任人或者消防安全管理人同意，并落实消防安全防范措施，且不影响其他区域消防设施、器材正常使用。
三、其他符合《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规、规章规定的不予行政处罚情形的违法行为，依法不予行政处罚。
四、对于适用不予行政处罚的消防领域轻微违法行为，消防执法部门应当坚持处罚与教育相结合的原则，通过批评教育、指导约谈等措施，促进当事人依法开展活动。
五、本市消防领域其他行政处罚裁量基准制度的规定与本清单不一致的，适用本清单规定。
六、本清单自2022年9月1日起施行，有效期至2027年8月31日。
